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2014年2月第1期

黨的十六屆三中全會指出，國有企業(yè)要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，規(guī)范公司股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權(quán)責(zé)，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理者之間的制衡機(jī)制。2005年4月，國務(wù)院進(jìn)一步提出了深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見，明確要求以建立健全國有大型公司董事會為重點，抓緊健全法人治理結(jié)構(gòu)、獨立董事和派出監(jiān)事會制度。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院的有關(guān)精神，國務(wù)院國資委于2005年6月提出在中央企業(yè)開展建立和完善國有獨資公司董事會試點工作，并選擇寶鋼集團(tuán)有限公司等7戶中央企業(yè)作為試點單位。2010年后，董事會試點工作進(jìn)一步明確為規(guī)范董事會建設(shè)工作（以下仍稱試點工作）。截至2012年底，參與試點的中央企業(yè)達(dá)42戶，占到國務(wù)院國資委直屬企業(yè)117戶的三分之一以上。

試點和規(guī)范董事會建設(shè)是我國在國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)改革領(lǐng)域的一次全新探索。中央企業(yè)試點和規(guī)范董事會工作能否取得成功，關(guān)系著國資委最終能否有效履行出資人義務(wù)，也關(guān)系著中國國有企業(yè)的改革方向，正如國資委高層所言，“國資改革”的寶就押在這上面了。那么，幾年來，試點工作收效如何？調(diào)研表明：成效顯著。此項工作的開展，有力加強(qiáng)了國資委對國有資本的監(jiān)管，有效防范了國有企業(yè)內(nèi)部人的控制。企業(yè)在經(jīng)營管理方面更是成績喜人。

1、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離
這是董事會試點后中央企業(yè)取得的主要成效，調(diào)研表明，無論試點前是企業(yè)制還是公司制單位，試點后，由于外部董事的不斷加入，董事會獨立性的逐漸加強(qiáng)，企業(yè)決策和執(zhí)行的行權(quán)主體不再重合或一致，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)實現(xiàn)基本分離。

2、風(fēng)險管理與控制加強(qiáng)
公司章程、董事會議事規(guī)則及董事會各專門委員會工作規(guī)則的建立和完善，使得企業(yè)在重大決策問題的決策和執(zhí)行方面，做到了分工合理、權(quán)責(zé)明確，制度健全，流程清晰。企業(yè)在董事會的理性決策和有效監(jiān)督下，風(fēng)險管理控制能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

3、治理觀念與理念變革
試點工作給企業(yè)廣大干部職工帶來了管理尤其是治理觀念和理念的變化。外部董事制度的建立和有效制衡機(jī)制的運行，使企業(yè)的經(jīng)營管理者們，從最初適應(yīng)這種治理機(jī)制到開始適應(yīng)這種治理文化。董事會文化建設(shè)引起大家普遍關(guān)注。

4、決策水準(zhǔn)與質(zhì)量提高
決策水準(zhǔn)與質(zhì)量的提高，得益于外部董事制度的建立。由于精心選配，試點企業(yè)都擁有一支精干的外部董事隊伍。董事會高水準(zhǔn)的把控，不僅提高了經(jīng)理層提交的待決議案的內(nèi)在質(zhì)量，而且由于決策班底的過硬組合，本身也推動了企業(yè)決策水平和質(zhì)量的提高。

5、經(jīng)營與管理水平提升
試點企業(yè)的外部董事主要都是來自中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)班子成員，他們不僅參加企業(yè)經(jīng)營決策與監(jiān)督，而且還通過言傳身教，給企業(yè)特別是經(jīng)營管理者以管理新思想、新方法。于是，企業(yè)在董事會新制度和經(jīng)營管理新思想、新方法的作用下，經(jīng)營與管理水平有了明顯的提升。

應(yīng)該說，試點企業(yè)董事會的運行總體上是比較健康的、規(guī)范的和有效的。健康表現(xiàn)為董事會的作用發(fā)揮正常，規(guī)范表現(xiàn)為有機(jī)構(gòu)、有制度、有職責(zé)、有程序，有效則表現(xiàn)為對重大投融資、重大人事問題和重大經(jīng)營決策行使職能。調(diào)研也充分表明，國務(wù)院國資委所推行的中央國有獨資公司董事會試點工作的方向是正確的，它既符合《公司法》的立法精神，又符合我國企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，更符合當(dāng)前中國國有企業(yè)改革發(fā)展的大方向。

但不容回避的是，當(dāng)前中央企業(yè)試點和規(guī)范董事會建設(shè)工作也確實遇到了一些問題，甚至有些還是致命性的問題。這些問題若不能有效解決，勢必影響規(guī)范董事會建設(shè)的繼續(xù)開展，進(jìn)而影響國有資產(chǎn)管理體制的不斷完善和國有企業(yè)深化改革的順利推進(jìn)。因此，本文通過調(diào)研，試圖揭示中央企業(yè)試點和規(guī)范董事會建設(shè)所面臨的問題，并通過成因分析，最終提出問題的破解之道。

一、 試點實踐中的問題

通過對多家中央企業(yè)試點工作深入細(xì)致的跟蹤研究，筆者發(fā)現(xiàn)其規(guī)范董事會建設(shè)存在如下8方面問題。

1、董事會作用遭遇弱化

規(guī)范董事會建設(shè)，實質(zhì)上就是要確立董事會的中心主義地位。試點企業(yè)董事會被定位為公司的決策機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著戰(zhàn)略制定、重大投融資決策、經(jīng)營監(jiān)督以及對經(jīng)理層任免、考核與薪酬的決定權(quán)。但是，在實踐中，試點企業(yè)的董事會并未能實質(zhì)擁有這方面職權(quán)，董事會在一定程度上停留于“橡皮圖章”水平。尤其是在董事長和總經(jīng)理同屬由上級任免和委派的情況下，總經(jīng)理事實上并不對董事會負(fù)責(zé)，以至于出現(xiàn)經(jīng)理（層）藐視董事會決議、不執(zhí)行董事會決議，甚至是自行其是的情形，其結(jié)果“制”大于“衡”，董事會機(jī)制失效。

調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，一些試點企業(yè)的（外部）董事在參加董事會之前并不能及時得到表決所需的詳盡資料和信息，對所表決的事項缺乏足夠的研究，從而使得（外部）董事對董事會的表決意見缺乏科學(xué)性，造成了董事會決議與經(jīng)營實際的脫節(jié)，也進(jìn)一步削弱了董事會在企業(yè)中的權(quán)威性。

2、董事會經(jīng)理層職責(zé)不清

試點企業(yè)雖然根據(jù)《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國有獨資企業(yè)的董事會試點工作的通知》建立了董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層三權(quán)分立的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，但這遠(yuǎn)沒有達(dá)到國資委想要達(dá)到的“各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡”的科學(xué)治理目的。

就是說，董事會和經(jīng)理層的職權(quán)雖理論上區(qū)隔的清清楚楚，即董事會主要負(fù)責(zé)“戰(zhàn)略決策、重大投融資決策以及重要人事任免及考核等職權(quán)”，經(jīng)理層主要負(fù)責(zé)“執(zhí)行董事會的決議和企業(yè)的日常經(jīng)營工作”，但在運作實踐中，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，試點企業(yè)對哪些業(yè)務(wù)真正屬于日常經(jīng)營工作，往往缺乏明確的界定，加之董事會和經(jīng)理層對此問題的理解又經(jīng)常會有一些分歧，從而造成了董事會和經(jīng)理層在部分業(yè)務(wù)上出現(xiàn)權(quán)力重疊、權(quán)力紛爭與權(quán)力真空并存的現(xiàn)象。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，一方面，部分試點企業(yè)董事會對企業(yè)運作中的一些問題本應(yīng)屬于正常監(jiān)督，但總經(jīng)理卻認(rèn)為董事會在干涉經(jīng)理層的工作，而另一方面，董事會中的董事長與經(jīng)理層中的總經(jīng)理也常常職責(zé)不清，相互之間越位現(xiàn)象極為普遍。

3、董事長地位尷尬

由于投資主體的特殊性和股權(quán)結(jié)構(gòu)的單一性，國有獨資公司的治理結(jié)構(gòu)往往不能取得像多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)的國有控股與國有參股公司一樣的股權(quán)制衡。而居于權(quán)力中心的董事長，尤其是作為公司法定代表人的董事長，到底在董事會試點企業(yè)如何扮演好自己的角色，則是一個很難的問題。

調(diào)研注意到，雖然國資委要求國有獨資公司的董事長不能對公司的日常經(jīng)營工作進(jìn)行過多的干預(yù)，但是對于一位身兼公司法定代表人的董事長來說，其不可能只充當(dāng)董事會“召集和主持人”之“如此單純”的角色。因為他必須要對公司的經(jīng)營業(yè)績負(fù)責(zé)，必須要對經(jīng)理層在公司戰(zhàn)略執(zhí)行和董事會決議執(zhí)行方面進(jìn)行“過程監(jiān)督”。也正因如此，加之董事會和經(jīng)理層職權(quán)界定的不清晰，實際工作中就很容易造成董事長難以把握日常工作涉足的“尺度”，以至于出現(xiàn)若“作為”（即使是檢查董事會決議的實施情況）難免有“干涉之嫌”、若“不作為”又不堪“責(zé)任之重”（通常被國資委指定為“第一責(zé)任人）的雙重困惑。

4、總經(jīng)理感受不爽

試點企業(yè)總經(jīng)理在和董事長分設(shè)的情況下，往往工作起來不舒服感濃烈。一方面，董事長由于習(xí)于慣性，不由自主地想總經(jīng)理該想的事，干總經(jīng)理要干的活，這樣總經(jīng)理容易與其在工作上形成沖突，特別是在董事長通過借助黨委書記或法定代表人“角色”的影響，捍衛(wèi)并表現(xiàn)“一把手”或者“強(qiáng)勢者”的地位的情況下，總經(jīng)理更容易淪為“第一副總經(jīng)理”或“常務(wù)副總經(jīng)理”的窘境。

更甚者，由于董事會職權(quán)未歸位（到位），致使總經(jīng)理不能象真正意義的董事會下的總經(jīng)理而擁有和履行公司法賦予的應(yīng)有權(quán)利，如對副總經(jīng)理、總會計師、中層管理人員聘任、解聘的提名建議權(quán)等

5、外部董事作用有待發(fā)揮
引進(jìn)外部董事是董事會試點的關(guān)鍵，他們能夠推進(jìn)董事會的獨立性和有效性。外部董事由于多具豐富的經(jīng)營管理經(jīng)驗且不在公司中肩負(fù)任何職務(wù)，因此一般說來，能夠?qū)?zhí)行層起到很強(qiáng)的制衡作用。
調(diào)研注意到，許多外部董事能夠積極投身企業(yè)，通過深入企業(yè)調(diào)查研究、發(fā)表獨立意見，為企業(yè)發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策。但同時也確有少數(shù)外部董事由于受到時間、精力或主觀認(rèn)知的影響，對任職公司漠不關(guān)心，即便是參加董事會也僅視為例行公事、“走過場”而已。這樣的外部董事，自然也很難得到公司董事會機(jī)構(gòu)和執(zhí)行層的認(rèn)可。但令人擔(dān)憂的是，由于這樣的外部董事的存在，使得執(zhí)行層對由此形成的董事會決議并不心服、信服，進(jìn)而在心理上影響了對決議的執(zhí)行力度。

6、黨委（黨組）如何體現(xiàn)政治（領(lǐng)導(dǎo)）核心作用面臨挑戰(zhàn)

黨組織究竟在公司怎樣運行、發(fā)揮作用，《公司法》并沒有規(guī)定，它只是在總則第19條規(guī)定“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動提供必要條件。”事實上，在沒有實行公司制的企業(yè)，或者在雖實行公司制但董事會只是“擺設(shè)”的企業(yè)，黨委（黨組）的政治（領(lǐng)導(dǎo)）核心作用主要是通過黨政聯(lián)席會議等方式參與企業(yè)重大問題決策和重要人事決策來實現(xiàn)的。

但是，在董事會試點企業(yè)，在加強(qiáng)和完善董事會建設(shè)、凸顯董事會地位和作用的背景下，黨委、黨組如何界定自身、如何適應(yīng)董事會試點改革的要求，則成為新時期的挑戰(zhàn)。調(diào)研了解到，在試點企業(yè)中，無論是在最初《公司章程》制訂階段，還是在試點運行期間，黨委、董事會和經(jīng)理層之間都發(fā)生過一些會上、會下的直接沖突。如在黨管干部和人才與董事會、經(jīng)理層選人用人權(quán)問題上沖突，以及在黨委參與決策、履行“三重一大”工作程序權(quán)與董事會決策權(quán)問題上的沖突等。

特別是在黨組與董事會并存的中管試點企業(yè)，面對黨組和董事會都有權(quán)決定企業(yè)重大決定的情形，挑戰(zhàn)往往無可回避。

7、監(jiān)事會臨近有“監(jiān)”無“督”困境
從試點企業(yè)的調(diào)研看，監(jiān)事會在董事會試點中的作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，進(jìn)而影響了董事會試點的成效；監(jiān)事會因此成為董事會試點成敗的一個重要影響因子。調(diào)研了解到，某試點企業(yè)的董事總經(jīng)理，不執(zhí)行董事會決議，甚至自行一套，并已影響到公司業(yè)績，對此，多位國務(wù)院企業(yè)監(jiān)事會派駐監(jiān)事均有比較清晰一致的認(rèn)識，而且也“抱怨紛紛”，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，監(jiān)事會并沒有及時依法行權(quán)對董事總經(jīng)理提出行為糾正的舉措，更沒有適時依法行權(quán)對董事總經(jīng)理提出職務(wù)罷免的建議。

8、國資委職能職責(zé)不匹配
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院國資委并沒有在此次試點和規(guī)范董事會建設(shè)工作中做好應(yīng)有的準(zhǔn)備。許多試點企業(yè)反映，國資委管理它們的方式方法基本上跟過去管企業(yè)制企業(yè)一樣。國資委之普發(fā)紅頭文件、直接管企業(yè)、直接管資產(chǎn)、直接管經(jīng)理層的做法，與《公司法》規(guī)定的國有獨資公司之股東與董事會間的關(guān)系要求，相距甚遠(yuǎn)。國資委職能面臨組織機(jī)構(gòu)再造。

該文未完待續(xù)，敬請關(guān)注<<中央企業(yè)規(guī)范董事會建設(shè)問題、成因及建議>>中下篇。

作者：陳慶 安林