作者 安林
國有企業(yè)改革是我國經濟體制改革永恒的主題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央舉旗定向、謀篇布局，以前所未有的決心和力度推進國有企業(yè)改革。各類政策文件紛紛出臺，改革行動轟轟烈烈。如今，三年行動棋行中盤，改革踐行情況如何？三年行動企業(yè)如何順利完成改革目標？特別是如何確保到2021年底完成三年改革任務的70%以上這一改革目標？“后行動”時代國企改革又將如何延續(xù)、如何走？
求是咨詢課題組從咨詢研究角度，歷時數月，重點對三年行動企業(yè)在完善中國特色現代企業(yè)制度、深化混改所有制改革、推行市場化經營機制、開展對標世界一流企業(yè)管理提升等重點領域進行了系統(tǒng)、深入的盤點，直擊難點挑戰(zhàn)，提出對策建議，并對后三年行動時代我國國企改革如何更好推進和發(fā)展進行了前景展望。
一、 國企改革三年行動盤點
（一）完善中國特色現代企業(yè)制度行動
1．難點挑戰(zhàn)
完善中國特色現代企業(yè)制度，關鍵是要抓住黨的領導與公司治理相結合這個環(huán)節(jié)，通過強化制度建設，使黨的領導與公司治理高度統(tǒng)一、有機融合。這就客觀上要求黨組織和董事會兩大公司治理核心主體要在組織、制度上必須健全匹配，相得益彰。
就全國國有企業(yè)整體層面來看，突出的問題是，與黨組織及其制度在企業(yè)的建立健全程度相比，“董事會組織及其制度的建立健全”現狀不容樂觀。
2017年，國務院辦公廳《關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》提出“到2020年，國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數的董事會”的工作目標，如今時至2021年7月，這一目標完成度仍不盡如人意。
據2021年10月國務院國資委網站公開信息，中央企業(yè)除2家事業(yè)單位之外，其余已全部建立董事會，實現應建盡建。
但地方國企則較不樂觀。據網上公開信息分析，地方國資監(jiān)管企業(yè)雖則96%已完成公司制改革，但董事會制度落實得不好。企業(yè)董事會，除少數省市外，普遍存在“董事成員未配齊、外部董事不過半”等情況。
“董事會成員未配齊、外部董事不過半”，意味著地方國資企業(yè)遠沒有如期建立外部董事占多數的董事會。
同樣，再看看國有全資公司的情況。中央企業(yè)中約97%符合條件的子企業(yè)建立了董事會，其中近八成子企業(yè)實現外部董事占多數。而地方國資企業(yè)，由于省級國資企業(yè)本身董事會建設情況本就不太完善，故二級乃至三四級子公司的董事會建設情況較不理想。
另據國務院國有企業(yè)改革領導小組辦公室副主任、國務院國資委副主任翁杰明在2020年10月17日國企改革“雙百行動”現場推進會上的講話，“在400余戶‘雙百企業(yè)’中，八成以上‘雙百企業(yè)’建立了董事會，實現外部董事占多數，董事會職權進一步落實。”不難推斷，全國千萬家國有企業(yè)，其董事會建設情況，從覆蓋面和健全度上看，遠未實現國務院確立的2020年所要完成的工作目標，即未建立健全董事會的國企仍大量存在。
由此，面對這樣一個遠未建立健全董事會的國資國企環(huán)境，國家雖盡心竭力出盡政策與舉措，卻終不得深化改革之如意效果，便不再難以理解。
2. 對策建議
完善中國特色現代企業(yè)制度的短板、弱項，應集中于規(guī)范健全董事會、完善法人治理機制，即全面深化董事會建設仍是深化國企改革的必由之路。不難想象，一個連董事會都不規(guī)范、健全，董事會制度都未實質性運作的國有企業(yè)，其深化改革的主體、載體、內容和動力又是什么？
求是咨詢曾發(fā)表過《董事會建設是關鍵》《離開規(guī)范的董事會 國企改革“混”不過去》等文章，多次強調，董事會建設是國企改革的“核心命脈”，避之不過，繞之不開。如果說國資、國企改革是“一幣”之“兩面”，那么深化董事會建設，就是實現“兩面”之“一幣”的“橋梁”和“紐帶”。
值得注意的是，在當今國資國企系統(tǒng)，似乎并未過多關注董事會規(guī)范健全程度及其對深化企業(yè)改革的嚴重影響。事實上，這是一個全國性的系統(tǒng)性大問題。董事會成員配齊了嗎？董事會機構構建了嗎？董事會制度有效運行了嗎？董事會應有職權到位了嗎？董事會能“實質性”履職行權了嗎？尤其是，董事會擁有總經理的選聘決定權了嗎？總經理擁有副總經理等人選的提名權了嗎？或者，出資人、股東會有將其部分職權授予董事會了嗎？
因此，后續(xù)改革無不亟待 “上綱上線”——“抓重點”“補短板”“強弱項”，在堅持把黨的領導融入公司治理各環(huán)節(jié)原則下，要重點做好以下工作。
（1）把董事會做“全”，建立健全董事會“體”“制”。這是深化董事會建設的重要基石。董事會要有健全的組織機體和運行規(guī)制。首先，要通過建立公司章程，設立董事會制度，明確董事會組織建設。當務之急要把董事成員配齊。調研表明，絕大多數央企下屬企業(yè)及地方各級國資企業(yè)，董事會成員遠未配齊。 其次，要設置董事會秘書（機構），設立董事會專門委員會。同時，要明確職工董事的職數，并確保外部董事占多數。此外，還要建立一套董事會（包括執(zhí)行董事）運行制度，包括董事會議事規(guī)則、黨組織議事規(guī)則、董事會專門委員會工作規(guī)則、總經理工作規(guī)則、董事會秘書工作規(guī)則，以及董事會會議、議案管理等工作制度。
（2）把董事會做“獨”，謹防外部董事 “不外部”。這是深化董事會建設的制度保證。“增強董事會的獨立性”是國家法律法規(guī)所始終強調的。董事會的獨立性，從董事會成員建設上看，主要體現在“外部董事”及其“占多數”上。但如今隨著改革的深化，國有企業(yè)董事會的“不獨立性”趨勢卻越來越大：來自同一國資委系統(tǒng)兄弟企業(yè)退休返聘和由在職高管轉任的外部董事，以及來自同一國企股東總部職能部門主要負責人兼而任之的外部董事，越來越占主角，而來自非國資委系統(tǒng)、非企業(yè)內部的外部董事卻在不斷退場、越來越少。研究表明，造成這些情況固然有外部董事來源不足等因素，但外部董事“不外部”已成不爭的事實。如此背離董事會試點初衷和OECD公司治理精神，即使是“外部董事過半”的董事會建設，也將注定難挑“牛鼻子”之改革大梁。
（3）把董事會做“實”，依法落實董事會應有職權。這是深化董事會建設的核心內容。雖然國資系統(tǒng)一直在推行“落實董事會職權試點”，但董事會“真正”擁有的職權至今并沒有得到“真正”的落實。最核心的是，董事會不擁有對經理層成員的聘任解聘權、考核和薪酬決定權。
國務院國資委曾于2015年在國藥集團、中國建材、中國節(jié)能、新興際華集團開展了落實董事會職權試點，真正把權力放給董事會，特別是新興際華集團的試點更是先走一步，總經理由董事會聘任，同時開啟內部管理人員轉換為職業(yè)經理人的制度改革。這在央企的集團層面還是第一次。但時至今日，沒有看到更多的央企國企跟上來。
2017年，國務院辦公廳印發(fā)的《關于開展落實中央企業(yè)董事會職權試點工作的意見》規(guī)定，國資委將把中長期發(fā)展決策權、經理層成員選聘權、經理層成員業(yè)績考核權、經理層成員薪酬管理權、職工工資分配管理權、重大財務事項管理權等6項權力授予企業(yè)董事會。這從公司法層面講，應是在向董事會職權歸位、向做實董事會的方向努力，但實際改革的受眾面和影響力因囿于“試點”而“點小”“勢微”。國企落實董事會職權行動，亟待更大程度的推廣。否則，契約化管理和職業(yè)經理人制度改革，勢必也會因董事會這一主體及其權利的缺失、不健全而難以有效推進和落實。
（4）把董事會做“強”，制度化推進對董事會的額外授權。這是深化董事會建設的關鍵行動。沒有對董事會的充分授權，企業(yè)就不可能形成市場化的決策機制。沒有市場化決策機制，企業(yè)就沒有活力和競爭力。如果說各政府相關部門把公司法賦予董事會的決策權“歸還”于董事會是做“實”董事會的話，那么，依法將出資人、股東會的部分權利“授權”于董事會，則是在做“強”董事會了。因為企業(yè)董事會“決策權”的擴大，不僅會大大調動企業(yè)的自主性和能動性，更會大大提升企業(yè)的經營決策效率和市場應變能力。
調研注意到，國務院辦公廳《關于轉發(fā)國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知》，已有要求“將出資人的部分權利授權試點企業(yè)董事會行使”，但這還遠遠不夠，而且現實中能有資格——董事會規(guī)范、健全——的企業(yè)少之又少。因此，冀望國家抓緊在擁有規(guī)范、健全董事會的企業(yè)作“制度化”推廣，而不僅僅是“試點性”推行。
（二）深化混合所有制改革行動
1．難點挑戰(zhàn)
就現況來看，當前全國國企混改工作鋪開面廣，但混成率不高，即“混”完和“改”成的企業(yè)占比很不理想。
（1）混改下決心難。雖然國有企業(yè)推行混合所有制改革有政策驅動、“行動”驅動，但也不是所有“雙百企業(yè)”都愿意混合，或者都需要走混改之路。企業(yè)對于混改，并不是信心十足。
（2）引入投資者難。主要來自以下兩方面障礙：一是企業(yè)目前經濟效益較差，投資人投資意愿不強。二是上級單位要求較高。即要求投資人資金、資源實力強，管理經驗豐富，能夠與擬混改企業(yè)形成戰(zhàn)略協(xié)同等。但在企業(yè)自身條件不佳情況下，引入投資人的難度就會增大。
（3）員工持股難。一種原因是員工對企業(yè)沒有信心。有些企業(yè)符合員工持股條件，上級單位也希望企業(yè)做，但企業(yè)內部從高層到骨干員工積極性都不高。另一種原因是有些企業(yè)員工想持股但企業(yè)不符合政策條件。目前指導國企混改員工持股的政策文件《關于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》（國資發(fā)改革〔2016〕133號，以下簡稱133號文）和《國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法》（財資〔2016〕4號，以下簡稱4號文）對員工持股均有嚴格、明確的要求和限定。
（4）機制改革難。國企混合所有制改革的根本目標不是所有制上的“混”，而是為了國有企業(yè)的治理結構更加科學、更加市場化，從而提高企業(yè)的管理效率和水平，“混”僅僅是手段。但從目前國企混改情況來看，大部分混改企業(yè)原國有股東股權占比較大，外部投資者的股權比例沒有達到一定比例，對于企業(yè)重大決策沒有話語權，自然也無法形成科學的治理結構。
2．對策建議
國有企業(yè)推進混合所有制改革，絕不是一“混”就靈。企業(yè)在后續(xù)改革中，應在混前混中混后不同階段做好相應工作。
（1）摸清摸準企業(yè)實情，幫助提升混改意愿。根據求是咨詢的研究，通常有三類企業(yè)是渴求混改的。第一類是當前經營業(yè)績比較好的企業(yè)。這類企業(yè)上至領導層下至核心骨干層都覺得，若能獲得員工持股激勵，加大干勁，企業(yè)未來可能還會有更大的發(fā)展，屆時自己也能分“一杯羹”，所有會混改心切。第二類是當前經營狀況極端不佳的企業(yè)。這里企業(yè)上至領導層下至核心骨干層都覺得，若不能引入外部資源借助外部力量，企業(yè)將不復存在，屆時必會傷及自己，所以也會求混心切。第三類是當前經營業(yè)績還不錯的企業(yè)。這類企業(yè)上至領導層下至核心骨干層都覺得，若企業(yè)不能更快的發(fā)展，遲早會被行業(yè)頭部企業(yè)“吃掉”，與其彼時“被動”不如此時“動手”，所以同樣會混改心切。
所以，混改的動力大不大，混好的決心下不下，企業(yè)自身是否需要很關鍵。據此，國資系統(tǒng)，以及企業(yè)上級單位應多做相關努力，以切實推進混改工作。
（2）科學設置股權結構，做到經營管理出效率。國企推行混合所有制的根本目的是通過“混資本”“改機制”達到“出效率”?；旄囊?guī)程中如何設計各方股權比例尤為關鍵。根據求是咨詢的“混改”咨詢成功實踐，重點要做好以下兩方面：
一是合理設定外部投資者數量，既不是越少越好，也不是越多越好。特別是，戰(zhàn)略投資者不能只有一家，必須要有若干家。
二是有效設置股比結構。擬混企業(yè)的國有股權占比，不能“一股獨大”，而宜“一股偏大”。在章程制定中，應確保“資本同色”“同股同權”。在股東會層面，國有企業(yè)和民營企業(yè)股東要相互尊重，建立平等合作關系，國企不能以老大自居，原國有控股公司不能簡單地按照過去混改前上下級關系的意識和原則來處理混合后的企業(yè)問題，要按照資本意志和股權原則說話。在董事會層面，董事會成員的推舉、任免和人數配比，要按照股份比例和合法的公司章程辦事，原國有股東不能隨意干涉。在高管層面，混改后的企業(yè)要打破原有干部級別和身份，按照現代企業(yè)市場化的管理和獎懲機制實施聘任。
（3）構建混改推進機制，做到當混則混不含糊。雖然國務院國資委印發(fā)的《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》指出，擬實施混合所有制改革的企業(yè)要堅持“因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表”的原則，確保成熟一個推進一個，做到既積極又穩(wěn)妥。但現實中，卻有不少國企的混改方案其實早就在內部提出、醞釀成熟，但卻被系統(tǒng)內部屢屢擱置，也因而錯失最佳混改的“窗口”期。分析發(fā)現，在混改這件事上，國企內部、系統(tǒng)上下的利益訴求不盡一致，擬混企業(yè)領導因擔著混改成敗的重大責任而瞻前顧后，擬混企業(yè)的上級單位領導也因多種利益考慮而猶豫不決。如此，不少國企的混改只能停留于紙面。“成熟一個也不推進一個”，推進彈性太大，國企混改、推廣均不容樂觀。
求是咨詢建議國家重視研究國企混改推進機制，當混則混，應混即混，不讓“混改”成“皮筋”。
（三）推行市場化經營機制行動
1．難點挑戰(zhàn)
重點關注市場化用人機制，主要有四方面問題影響或制約著企業(yè)改革行動的推行。
（1）治理機制缺失或不健全影響市場化經營機制的實施。任期制和契約化管理、職業(yè)經理人制度建設的基礎，是建立在有限期契約基礎上的經理層成員崗位聘用和考核制度，因此，明確聘用和考核的主體很重要。由于部分國有企業(yè)的現代企業(yè)制度還在建設階段，有的還沒有實質性推進董事會建設工作，有的董事會甚至停留在法律層面而沒有深入到治理層面，因此，企業(yè)經理層必然會受限于法人治理主體不健全，授權主體、權限不到位的影響，而難以有效踐行任期制和契約化管理改革，當然，職業(yè)經理人制度改革更無從談起。
（2）任期制和契約化管理改革呈現“上熱下冷”之勢。調研注意到，上級單位往往出于要用好契約化所提供的難得機會的考慮，會積極要求下屬企業(yè)經理層全面推行任期制和契約化管理，通過薪酬結構優(yōu)化，提高經理層的激勵力度，同時通過績效契約給經理層定指標、壓擔子，任務完成便剛性兌現，充分激勵。但這種改革也同時加大了參與改革的經理層成員的任職責任和崗位風險，甚至使他們面臨因考核被免職的尷尬局面。尤其是在綜合考慮 “合理拉開的”薪酬激勵不足以補償其將要承擔的崗位責任及風險壓力時，這些參與改革的經理層成員不僅沒有了推動改革的源動力，反而會盡最大可能地阻礙本輪改革的推進。正所謂“無激勵不改革，激勵不足亦未必改革”。
（3）任期制和契約化管理可能帶來分配上“大鍋飯”變“小鍋飯”傾向?？茖W合理設定考核指標及目標值，是任期制和契約化管理成敗的關鍵之一。通過任期制和契約化以 “白紙黑字”形式簽訂契約，明確參與改革成員的“一崗一責”和“一人一書”（協(xié)議是簽到人頭的），從而從源頭上打破了未來分配兌現時的“大鍋飯”。但由于受長期存在的企業(yè)領導人經營業(yè)績考核機制和綜合考核評價體系的影響，國有企業(yè)經理層成員之間的利益分配，往往并不能真實反映出各自所負責任和所創(chuàng)價值的差異，反而會出現或形成新的“小鍋飯”現象。
（4）職業(yè)經理人制度發(fā)揮作用面臨多種困惑。受國有企業(yè)員工終身制慣性思維的影響，企業(yè)即便花費很大成本和精力產生了職業(yè)經理人，但如果其所面對的下屬、同僚處在不同的契約約束條件下，則其履職行權一定會受到直接的影響，這種影響最終將反過來沖擊職業(yè)經理人制度的最初目標。實踐中，多數試點職業(yè)經理人制度的企業(yè)，所選拔的高級經理人更多的都是由本集團或本系統(tǒng)的干部通過轉換市場化身份而形成。因此，三年任期到期后，此類“轉型職業(yè)經理人”的流動和出路，會是一個全新的問題。如果不流動，那么改革的效應將大大減少；如果流動，又該如何流動？如果任內業(yè)績未能達標，而在外部市場引入難度大且不理想的情況下，又將如何處置？
2. 對策建議
著重完善經營管理者市場化選用機制，謹防不利情勢發(fā)生。
（1）嚴守“市場化”手段，避免“有名無實”“流于形式”。調研發(fā)現，在推行任期制和契約化管理的企業(yè)里，有一種觀念認知必須破除，即認為任期制和契約化管理同當前現行的管理套路差不多。其理由是：企業(yè)早就執(zhí)行了年度業(yè)績目標責任制，而且，企業(yè)也早就執(zhí)行了領導干部任期制，所以，本輪改革就是換個名號或提法而已；至于剛性考核剛性兌現，只要業(yè)績指標和目標寬泛點，大家便都能完成任務、拿到錢。
但必須指出的是，這次改革與先前做法有本質性不同——經營管理者須要能從領導崗位上下得來。因此，這里牽涉到一整套的市場化做法要深化落實，比如，充分尊重企業(yè)董事會依法享有的選人用人權，和對標行業(yè)市場設定業(yè)績考核指標、實施激勵約束的獎懲權。
（2）探索考核差異化，避免經理層“整上”“整下”。合理拉開經理層成員薪酬差距，客觀要求企業(yè)董事會基于“一人一崗”“一責一書”前提，探索研究經理層成員的考核差異化問題。只有經理層各成員考核差異化了，薪酬才能有依據拉開差距，同時各成員的”退出“管理才好差異化，否則，除非經理層整體上任、整體離任，任期內都不會有人上下。
（3）進一步完善職業(yè)經理人企業(yè)內部轉化機制。任期制和契約化管理終究是國有企業(yè)用人機制邁向市場化的一種折衷、過渡的改革方式。國有企業(yè)向來人才濟濟，只是受制于原有機制而無法實現才能和抱負?；谀壳巴獠扛呒壢瞬攀袌霾话l(fā)達、高級人才服務中介機構不完善、配套制度不完備等外因，很大程度制約著國有企業(yè)市場化用人機制的建立，進而出現外部職業(yè)經理人市場無法滿足國有企業(yè)深化改革之需要，研究認為，下一步要盡快完善國有企業(yè)內部職業(yè)經理人轉化機制，逐步擴大職業(yè)經理人隊伍，建立健全職業(yè)經理人“進口”“使用”“退出”配套制度，發(fā)揮“領頭雁”作用，加快推動國有企業(yè)市場化改革進程。
（四）開展對標世界一流管理提升行動
1. 難點挑戰(zhàn)
調研發(fā)現，不少央企國企人士對開展對標提升行動存有困惑。歸納為三方面：
一是本次“對標世界一流管理提升”與2018年國務院國資委推出的11家央企“創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)”，兩者是否存在關聯(lián)？
二是11家央企“創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)”如今實際創(chuàng)建情況如何？有無“最佳實踐”作為發(fā)揮管理標桿的示范帶頭作用？
三是“三個標桿”創(chuàng)建行動能給實施“對標世界一流管理提升”的總部級的央企國企帶來多大的“管理價值”貢獻？
四是如何才算圓滿完成對標世界一流管理提升“行動”？效果是什么？成效誰來評？
調研同時發(fā)現，就對標提升行動本身而言，實際踐行中也存在不少問題。
（1）“形式化”對標。一方面，部分企業(yè)按照對標管理政策文件生搬硬套，非但激活不了企業(yè)內生動力和創(chuàng)新活力，反而進一步損傷了企業(yè)市場化自主經營能力。如有的企業(yè)在執(zhí)行對標提升政策文件要求時，并未因地制宜地根據企業(yè)特點，而是針對八項對標內容機械化地對標，完全是為完成上級單位的指令。另一方面，部分企業(yè)對標改進目標不明確，開展對標管理提升工作過程中沒有形成有體系的改進計劃，對對標指標的提取，沒有以價值點或價值鏈為導向而是以行動任務為導向，進而導致將指標簡單地指派到某個具體部門。
（2）“趨同化”對標。對標管理提升的目的，就是要改進企業(yè)生產經營管理各方面工作，但部分企業(yè)對標管理提升改進的重點不突出，改進的措施差異化不大，也無體現不同發(fā)展階段、不同企業(yè)規(guī)模、不同企業(yè)性質等自身特色。
（3）“運動式”對標。存在把對標提升行動搞成”運動”的跡象。殊不知，世界一流管理絕不是一天兩天就能形成的。
（4）重“對標”輕“創(chuàng)標”。部分企業(yè)在實施對標提升過程中，重視對標的模仿，輕視對標實踐中的管理創(chuàng)新。雖然通過學習和模仿標桿，能使企業(yè)經營管理水平得到一定幅度的提高，但唯有管理變革與創(chuàng)新形成自身特色管理體系才是根本。
2. 對策建議
中央企業(yè)和地方國有重點企業(yè)如何把握新形勢新機遇，通過對標世界一流管理，推進企業(yè)管理提升，進而成就世界一流企業(yè)，是一個非常值得深入研究，而后更須謹慎行動的管理變革。
求是咨詢在此階段，曾成功幫助多家央企（總部及下屬企業(yè)）開展了對標世界一流管理提升咨詢?？偟慕涷烍w會是，首先，對標管理的出發(fā)點，絕不是為了管理對標而對標，而是，要么以企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃與商業(yè)模式變革為出發(fā)點，去尋找標桿企業(yè)，并開展對其管理實踐的比較與研究；要么以全球范圍內行業(yè)標桿企業(yè)和相關產品、相關業(yè)務或相關技術領域的標桿企業(yè)為參照點，去開展企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和商業(yè)模式變革，同時進行針對所標桿企業(yè)管理實踐的學習與借鑒。
其次，對標什么樣的企業(yè)，對標企業(yè)的什么，以及從對標中汲取什么管理經驗，最終形成什么樣管理智慧，應是中央企業(yè)和地方國有重點企業(yè)自身經營管理的份內之事。
研究認為，管理變革的主角永遠是企業(yè)，對標世界一流管理提升的內在動力也是企業(yè)。因此，后續(xù)改革，建議各級國資監(jiān)管機構進一步轉變觀念理念、方式方法，鼓勵、激發(fā)、引導、督促企業(yè)積極探索這一管理創(chuàng)新；同時，作為中央企業(yè)和地方國有重點企業(yè)，亦應進一步提升商業(yè)境界、拓展戰(zhàn)略視野、開拓經營格局，主動追求管理變革，“比、學、趕、超”創(chuàng)一流。
二、 后行動時代國企改革展望
改革成績來自不易，深化改革尚需努力。我國國有企業(yè)改革是一項延續(xù)性、持續(xù)性工程。國企改革三年行動是當前一時期深化落實“1+N”政策體系和頂層設計、深度推進國資國企改革的重要戰(zhàn)略部署。應該說，有效落實國企改革三年行動，對做強做優(yōu)做大國有經濟，增強國有企業(yè)活力、提高效率，加快構建新發(fā)展格局具有重要意義。
但從更長時期看，國有企業(yè)改革還面臨更多層面、更深層次的難點挑戰(zhàn)。下一步國企改革，隨著2022年中期“三年行動”任務的告一段落，又該將如何更進一步行動？改革前景應有何展望？求是咨詢研究認為，應重點在七個方面有所突破和進展。
（一）中國特色現代企業(yè)制度體系關鍵一環(huán)期待落實
當前，隨著國有企業(yè)改革的深化深入和國有企業(yè)黨建工作的健全加強，黨組織在公司法人治理結構中擁有法定地位，并與公司法人治理結構實現了深度融合。中國特色現代企業(yè)制度體系也正在走向成熟。黨對國有企業(yè)的領導，成為中國特色現代企業(yè)制度的根本制度；公司法、企業(yè)國有資產法、公司章程等成為中國特色現代企業(yè)制度的基本制度；黨中央國務院關于中國特色現代企業(yè)制度所提出的系列新理念新思想、所出臺的系列重大方針政策體現在制度層面的，則構成中國特色現代企業(yè)制度的重要制度。根本制度、基本制度、重要制度有機銜接、協(xié)調有序、結構嚴密，將構建起系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的中國特色現代企業(yè)制度體系。
但作為中國特色現代企業(yè)制度體系、中國特色公司法人治理結構中的兩大最核心主體（董事會和黨組織）之一的董事會，與企業(yè)黨組織相比，卻普遍存在著成員不齊、組成不合理（外部董事不占多數）、運行體制機制不健全、尤其是經理層“三項權利”不到位等嚴重問題，致使距離中央“國有企業(yè)依法建立規(guī)范的董事會，董事會職權得到有效落實”之深化改革目標的要求依然較大、較遠。“落”而“不實”、“虛落”而“無實”、董事會建設與黨組織建設不相匹配，嚴重影響了我國國資國企改革所有法令、所有政策、所有舉措的效力、影響力和執(zhí)行力。
因此，期待未來國有企業(yè)董事會“配齊建強”依法享有經營決策權，企業(yè)依法享有更大經營自主權。這不僅是完善中國特色現代企業(yè)制度體系的內在要求，也是健全中國特色現代企業(yè)制度體系的必然要求。
（二）國資授權經營體制關鍵舉措冀望調整和破題
按照黨中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的決策部署，近年來，出資人代表機構堅持以管資本為主積極推進職能轉變，制定并嚴格執(zhí)行監(jiān)管權力清單和責任清單，取消、下放、授權一批工作事項，監(jiān)管效能有效提升，國有資產管理體制不斷完善。但要看到，政企不分、政資不分的問題依然存在，出資人代表機構與國家出資企業(yè)之間權責邊界不夠清晰，國有資產監(jiān)管越位、缺位、錯位的現象仍有發(fā)生。為此，國務院于2019年9月出臺《改革國有資本授權經營體制方案》，要求出資人代表機構加快轉變職能和履職方式，切實減少對國有企業(yè)的行政干預，將更多具備條件的中央企業(yè)納入國有資本投資、運營公司試點范圍，賦予企業(yè)更多經營自主權。
但時至今日，國有資本投資、運營公司試點實際情況踐行不力、成效不顯、困惑不斷。究其緣由，應該是頂層設計方面出現了一些偏差：一是國有資本投資、運營公司劃分造成迷茫，二是出資人代表機構行權方式發(fā)生混亂。
首先，國家探索設立國有資本投資、運營公司的改革根本目的，是為了減少對國有企業(yè)的行政干預，賦予企業(yè)更多經營自主權。改革重點不在于組建什么國有資本投資、運營“兩類公司”，而在于在黨企、政企難以徹底分開的情況下，通過在黨政機關、國資委和企業(yè)之間設立一道“隔離墻”，將原國資委旗下所出資企業(yè)整體性地“下沉”為名義上的二級子公司，以減少或消除來自政治和行政上權力的影響，這樣既增強了企業(yè)在市場經濟海洋中游戈的自由，又有利于企業(yè)打造市場經濟的核心競爭能力。求是咨詢一直以為，“兩類公司”的區(qū)劃，本就屬偽命題，因為投資不可以不運營，運營不可能不投資，投資運營是經濟社會任何一投資控股企業(yè)內在的資本和運作屬性。刻意區(qū)劃，實踐中既不合理又難以操作把控；長期下去，“兩類公司”發(fā)展很可能是，要么越來越扭曲，要么越走越迷茫。
因此，未來深化改革，建議將國有資本投資、運營公司統(tǒng)一調整為國有資本投資控股（集團）公司。國資委將其股東（會）權利委托于它，由其以股東身份從事企業(yè)國有資本的投資運營工作。它不從事具體的經營活動，而是發(fā)揮承上啟下的作用：既接受來自對國有資本的監(jiān)管，又發(fā)揮國有資本出資人的功用；既可以成為國有資本經營收益的“蓄水池”，又能替旗下的國有企業(yè)“遮風擋雨”。對國資監(jiān)管機構而言，還可以有助于其擺脫對國有企業(yè)經營管理的全面介入。
其次，出資人代表到底是國有企業(yè)的股東（會）還是其國有資本的監(jiān)管者，國資監(jiān)管機構到底行使的是治理上的“權利”還是行政上的“權力”，實際上從全國國資系統(tǒng)現時期的履職行為作為上看，是極不清晰的，也是令人困惑的。國企改革三年行動中的許多行為作為，暴露出了“權力” “權利”不清、“權力”“權利”不分，甚至“權力”代替“權利”等現象。未來，國資監(jiān)管機構自身定位和職能轉變仍需進一步改革調整。
調研同時注意到，早在2015年8月中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》就曾提出的、在國資授權經營體制上最重要的改革，即開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點，至今還基本停留于紙面文件階段。實際上，這是系關出資人代表機構何去何從、政企分開、政資分離的關鍵改革?？梢灶A期，國家在這一點的改革決心和有力實踐，將是推動國資經營體制變革完善、國有企業(yè)經營活力釋放賦能的最重要的改革突破。
（三）央企國企本級董事會差額選聘經理人改革亟待推動
早在2015年10月，中央企業(yè)新興際華集團就在國務院國資委黨委的指導下，成為全國國資國企系統(tǒng)第一家開啟董事會差額選聘總經理的改革實踐單位。這次試點，不僅僅是董事會行使了總經理的選聘權，更重要的是通過《總經理聘用合同書》實現了總經理的“身份市場化”， 通過《年度經營業(yè)績考核責任書》《業(yè)績考核辦法》《薪酬管理辦法》實現了總經理的“管理契約化”，進而實現了總經理“能上能下、能高能低、能進能出”的“強激勵、硬約束”。
2017年4月，國務院辦公廳《關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》明確提出：“積極探索董事會通過差額方式選聘經理層成員”。但當前，隨著雙百行動的深入推進，調研發(fā)現，都是央企和地方國企的子公司在開展董事會選聘經理人的改革實踐，而真正的央企本級和地方一級國有企業(yè)反而沒什么動靜。這樣，下面再動，上面不動，勢必帶來整體改革和用人機制建設不會太順，也難以成功。
研究認為，既然截至2020年12月中央企業(yè)除2家事業(yè)單位之外其余95家已全部建立董事會，其中82家外部董事占多數，那就應該研究制定實施細則，加緊推行董事會差額選聘經理層成員的改革實踐。
事實上，有了央企本級和地方一級國有企業(yè)董事會選聘總經理的“帶頭和表率”，下一層面的改革也才能更好地得以推動、推廣。領導示范、壓力傳導、機制銜接，必將給下屬企業(yè)的經理層成員契約化管理和職業(yè)經理人制度的改革，注入強大動力。
（四）混合所有制改革需從“混資本”邁向“創(chuàng)機制”
混合所有制改革不是為“混”而“混”。國企混改除了“混資本”“改機制”，更需要縱深發(fā)展，向“創(chuàng)機制”邁進。這里的“機制”范圍更廣、內涵更深，泛指混改后企業(yè)的經營管理體制機制。
調研注意到，中央企業(yè)中有不少參加混改的二級企業(yè)，在成功引戰(zhàn)混改后，便不再拘泥于單純的多元“資本”的混合和治理“機制”的改變，而是更加注重如何從更有利于混改企業(yè)快速發(fā)展、不斷壯大的角度，去積極施展全面、系統(tǒng)的經營管理體制機制的創(chuàng)新與再造。
求是咨詢也曾深度參與部分央企國企業(yè)相關管理的變革實踐。它們的“創(chuàng)機制”內容大多涵蓋了基于大數據、互聯(lián)網及電商時代的商業(yè)模式、治理體系、組織體制、市場化經營和數字化管理等方面。通過“創(chuàng)機制”，這些混改企業(yè)獲得了跨越“資本”的動力和活力，經營業(yè)績與管理成效顯著提高，未來市場競爭力大大提升。
因此，深化混合所有制改革，下一步重點是要加強對已混改企業(yè)“混后”改革的關注和引導。
（五）企業(yè)市場化改革應“內、外部”看齊
國有企業(yè)堅持市場化改革，國企改革特別是去行政化改革必須同步進行，其中包括企業(yè)對領導干部管理方式的改革也要同步進行。國有企業(yè)去行政化改革不到位，企業(yè)內部市場化運行機制改革就不可能徹底。央企國企如果不能從本部一級自上而下地、全部去除領導職務的行政化，則必不可能全面、深入、徹底地推進各級企業(yè)（包括所控股混改企業(yè)）董事會對經理層的“三項權利”、經理層成員任期制和契約化管理，以及職業(yè)經理人制度等重大、關鍵改革措施的有效落實，國有企業(yè)也不可能真正實現與市場經濟相融合的目標。
（六）三項制度改革要需從“散點狀”走向“系統(tǒng)化”
“三項制度”改革作為國有企業(yè)市場化經營機制最核心的改革內容與任務，一直被視為國企改革的焦點和“必選項”。國有企業(yè)通過三項制度改革，能夠充分調動企業(yè)員工積極性、激發(fā)創(chuàng)造力，實現員工與企業(yè)共同發(fā)展，提高企業(yè)的效率和效益，進而提升企業(yè)的市場競爭力。
但調研發(fā)現，很多企業(yè)經過多年的三項制度改革，成效并不佳，三項制度改革仍然是改革的難點。大多數國企客戶在三項制度改革過程中做了大量的工作，包括企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、人力資源規(guī)劃、“三定”、員工競崗、市場化選聘、多種用工形式的選擇與使用、薪酬制度與績效制度的完善與優(yōu)化，以及員工職業(yè)通道的建設等等，但因這些工作開展缺乏整體性謀劃和相關性考慮，多呈“散點狀”，故改革成效始終差強人意，遠未達到改革目標。
分析原因，在于三項制度改革涉及企業(yè)管理的多個方面，如組織結構設計與優(yōu)化、定崗定編定員、員工的培訓與培養(yǎng)、薪酬福利體系的公平性設計、績效體系的系統(tǒng)性設計、員工獎懲與晉升管理等等。由于這些管理事項并不是孤立存在的，它們之間有著一定的內在邏輯，是相互聯(lián)系、相互制約的一個系統(tǒng)性整體，因此，央企國企在深化三項制度改革過程中，需以系統(tǒng)思維來整體設計，立足全局而非局部地構建國有企業(yè)可持續(xù)的、良性的內部管理生態(tài)系統(tǒng)，即從“散點狀”走向“系統(tǒng)化”。
在新的國企改革政策環(huán)境下，未來三項制度改革需要關注“系統(tǒng)化”。一是對三項制度改革涉及的內容從 “全局觀”的角度謀篇布局。三項制度改革是關于企業(yè)內部各類各級人員的進入退出、選拔使用、激勵約束等的改革，在企業(yè)經營管理中影響“人”的環(huán)節(jié)都需要前置考慮。例如，企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略對人員數量質量結構的需要；組織結構對“人崗匹配”的設計、組織運行效率對崗位人員編制的要求；干部管理對人員選拔標準、任職時間、崗位業(yè)績等的要求；員工發(fā)展對通道建設與管理的要求等等。二是基于三項制度改革涉及工作的“相關性”進行優(yōu)化設計。例如，任期制和契約化、職業(yè)經理人管理等設計，既要解決各個“點”上的設計、優(yōu)化與執(zhí)行問題，也要思考市場化用人機制整個“線”上的籌劃，更要將市場化用人機制與企業(yè)薪酬考核等約束激勵機制相結合，真正發(fā)揮人員獲取、使用、培養(yǎng)、退出等 “面”上的謀劃。三是在新階段相關制度建設方面，既要關注制度本身，更要思考和現有體制的“承接性”。例如，在工資總額管理政策從工效掛鉤轉變?yōu)楫斍昂藴?備案權限下的預算管理后，企業(yè)對內部薪酬分配制度，就應進行適應性的調整。
（七）世界一流管理提升須由“對標”邁向“破標” 和“創(chuàng)標”
十九大報告提出，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，十九屆五中全會再次強調加快建設世界一流企業(yè)。這是我國產業(yè)邁向全球價值鏈中高端的需求，也是構建現代化經濟體系、提升經濟發(fā)展質量的要求，更為中國企業(yè)進一步發(fā)展壯大明確了目標和方向。
培育世界一流企業(yè)，首要任務是要向世界一流企業(yè)對標學習。通過管理對標，找差距，補短板、強弱項。但技術可以購買，管理難以移植。中國特色現代企業(yè)制度下的央企國企，終須走自己的管理創(chuàng)新之路，開創(chuàng)、形成中國特色現代國有企業(yè)管理體系。
從2021年8月2日發(fā)布的《財富》世界500強榜單看，中國大陸上榜企業(yè)數量已連續(xù)3年超過世界一流企業(yè)最多的美國。其中，被國務院國資委2018年選為創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)的11中央企業(yè)（航天科技、中國石油、國家電網、中國三峽集團、國家能源集團、中國移動、中國寶武、中航集團、中國建筑、中國中車集團、中廣核），就有9家多年位居世界500強之列。雖然世界500強實質上是營業(yè)收入500大，但不可否認，中國企業(yè)正在快速由大變強，正在實現‘世界一流’目標的路上。在此進程中，中國企業(yè)固然需要向“世界一流”企業(yè)學習借鑒——“對標”看齊，但求是咨詢認為，更需要彎道超車——“破標”致勝，尤其需要自成一體——“創(chuàng)標”致遠。
管理就是實踐，管理來自實踐。當今世界一流企業(yè)的管理提升，一定自來企業(yè)對5G、大數據、云計算、物聯(lián)網和人工智能的運營實踐。這些先進、高端技術的應用與實踐，正在成為新時期及未來打造世界一流企業(yè)管理的關鍵要素和核心支柱。尤其是當今的中國，5G、大數據、物聯(lián)網和人工智能等技術及應有大多已處于世界前沿，有的甚至領先于西方發(fā)達國家，因此，中國的央企國企完全有理由無需再步落后于時代技術所形成的西方企業(yè)“一流管理”之后塵，而完全有能力可以另辟蹊徑，破除所謂世界一流企業(yè)管理上的標準、標桿即“破標”，而進行引領潮流的數字化轉型的管理實踐。在這一點上，中國民企華為公司的世界一流企業(yè)的管理實踐，就有最好的例證。
事實上，中國的央企國企在“世界一流管理提升上，不僅在另辟蹊徑，而且還在獨辟蹊徑。我們的國企將黨建融于法人治理結構的公司治理，已經開創(chuàng)成為一種中國特色公司治理理論標準；我們的國企將黨管干部與董事會市場化選聘相結合的干部人事管理，已經發(fā)展成為具有中國特色干部資源管理新模式。換言之，我們的央企國企已逐步邁上世界一流管理“創(chuàng)標”之路。
展望未來，這種“破標”“創(chuàng)標”之勢會來的更加猛烈。
作者安林系北京求是聯(lián)合管理咨詢有限責任公司董事長、管理學博士