2021年2月1日，求是咨詢董事長安林博士最新撰文《補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng) 深化董事會(huì)建設(shè)須跟上》刊發(fā)于《企業(yè)觀察報(bào)》頭版。
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《企業(yè)觀察報(bào)》原文：
改革開放尤其是2003年國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)成立以來，國家一直在緊緊圍繞“放權(quán)搞活”這一主線，開展國資國企體制機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐。其根本路徑就是建立健全董事會(huì)，并通過對(duì)規(guī)范、健全的董事會(huì)的賦權(quán)賦能，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，釋放企業(yè)經(jīng)營活力。可以說，董事會(huì)建設(shè)，是國資國企改革的中心環(huán)節(jié)和核心抓手。
如今，董事會(huì)建設(shè)已走過16年的“試點(diǎn)”、“規(guī)范”時(shí)期，國企改革也進(jìn)入“深化”階段。雖然我們的國企改革取得了顯著的成效，但客觀而言，董事會(huì)的建立、健全，現(xiàn)狀不容樂觀，尤其是董事會(huì)的健全程度、董事會(huì)制度的覆蓋面，在全國各層級(jí)國資企業(yè)中，占比還太低，也因此導(dǎo)致國家“1+N“政策體系中的多項(xiàng)核心政策落不下來、落實(shí)不好，進(jìn)而致使國家深化國企改革的效果大打折扣。
2017年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》提出“到2020年，國有獨(dú)資、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)”的工作目標(biāo)，如今2020年業(yè)已收官，但這一目標(biāo)的完成情況又怎樣呢？
據(jù)2020年12月1日國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布，目前，國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)除2家事業(yè)單位之外，其余95家已全部建立董事會(huì)，其中82家外部董事占多數(shù)。從面上情況看，中央企業(yè)情況還算良好。
但，地方國企則較不樂觀。據(jù)網(wǎng)上公開的信息看，地方國資監(jiān)管企業(yè)，雖則96%已完成公司制改革，但董事會(huì)制度落實(shí)的不好。企業(yè)董事會(huì)，除少數(shù)省市外，普遍存在“董事成員未配齊、外部董事不過半”等情況。
“董事會(huì)成員未配齊、外部董事不過半”意味著什么？意味著我們的地方國資企業(yè)遠(yuǎn)沒有如期建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)。
同樣，再看看國有全資公司的情況。由于國務(wù)院國資委的嚴(yán)格監(jiān)管和要求，央企二級(jí)乃至三四級(jí)子公司多半已建立了董事會(huì)制度，但外部董事占董事會(huì)多數(shù)的企業(yè)，依然占比不高。而地方國資企業(yè)，由于省級(jí)國資企業(yè)本身董事會(huì)建設(shè)情況就不太好，故二級(jí)乃至三四級(jí)子公司的董事會(huì)建設(shè)情況更不理想。
另據(jù)國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、國務(wù)院國資委副主任翁杰明在2020年10月17日國企改革“雙百行動(dòng)”現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)上的講話，“在400余戶‘雙百企業(yè)’中，八成以上‘雙百企業(yè)’建立了董事會(huì)，實(shí)現(xiàn)外部董事占多數(shù)，董事會(huì)職權(quán)進(jìn)一步落實(shí)。”不難推斷，全國千萬家國有企業(yè)，其董事會(huì)建設(shè)情況，從覆蓋面和健全度上看，勢(shì)必遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)國務(wù)院確立的2020年所要完成的工作目標(biāo)——未建立健全董事會(huì)的國企仍大量存在。
由此，面對(duì)這樣一個(gè)遠(yuǎn)未建立健全董事會(huì)的國資國企環(huán)境，國家雖全心竭力、出盡政策與舉措，而終不得深化改革之如意效果，便再不難以理解。
國企深化改革的終極目標(biāo)，就是使企業(yè)在現(xiàn)代企業(yè)制度下，經(jīng)營自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大、經(jīng)營動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)、經(jīng)營活力進(jìn)一步提升。
我們知道，現(xiàn)代企業(yè)制度最重要的是公司制的建立，而公司制的內(nèi)核就是董事會(huì)制度。有了健全的董事會(huì)，國有企業(yè)才有兩權(quán)分離的治理基礎(chǔ)。出資人、股東會(huì)作為公司的所有者,委托董事會(huì)對(duì)公司進(jìn)行經(jīng)營管理, 董事會(huì)代理股東對(duì)公司行使經(jīng)營管理權(quán)。企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的有效分離，才能進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)營管理者的激情。
那么，志在規(guī)范、健全董事會(huì)的董事會(huì)建設(shè)，具體到深化國企改革，對(duì)我們到底有多重要呢？這里不妨透過“1+N”政策體系，來審視一下國家深化國企改革對(duì)“規(guī)范、健全董事會(huì)”的倚重程度，和對(duì)具備“規(guī)范、健全董事會(huì)”企業(yè)的賦權(quán)賦能。
關(guān)于“健全公司法人治理結(jié)構(gòu)”，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出：“重點(diǎn)是推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制……。要切實(shí)落實(shí)和維護(hù)董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，法無授權(quán)任何政府部門和機(jī)構(gòu)不得干預(yù)。”
關(guān)于“加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)”，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》明確指出：“董事會(huì)是公司的決策機(jī)構(gòu)，要對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，執(zhí)行股東會(huì)決定，依照法定程序和公司章程授權(quán)決定公司重大事項(xiàng)，接受股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督，認(rèn)真履行決策把關(guān)、內(nèi)部管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、深化改革等職責(zé)。國有獨(dú)資公司要依法落實(shí)和維護(hù)董事會(huì)行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，落實(shí)董事會(huì)年度工作報(bào)告制度；董事會(huì)應(yīng)與黨組織充分溝通，有序開展國有獨(dú)資公司董事會(huì)選聘經(jīng)理層試點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)理層的管理和監(jiān)督。”
關(guān)于“授權(quán)一批監(jiān)管事項(xiàng)”，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》進(jìn)一步指出：“結(jié)合落實(shí)董事會(huì)職權(quán)等試點(diǎn)工作，將出資人的部分權(quán)利授權(quán)試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)行使，同時(shí)健全完善制度規(guī)范，切實(shí)加強(qiáng)備案管理和事后監(jiān)督。依法將中央企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃制定權(quán)授予試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)，進(jìn)一步落實(shí)試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理以及企業(yè)職工工資總額管控、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理的職權(quán)，充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用。”
關(guān)于“改革工資總額管理方式”，國務(wù)院《關(guān)于改革國有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》明確規(guī)定：“對(duì)主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，工資總額預(yù)算原則上實(shí)行備案制。其中，未建立規(guī)范董事會(huì)、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)控機(jī)制不健全的企業(yè)，經(jīng)履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)認(rèn)定，其工資總額預(yù)算應(yīng)實(shí)行核準(zhǔn)制。”
關(guān)于“工資總額分類管理”，國務(wù)院國資委《中央企業(yè)工資總額管理辦法》強(qiáng)調(diào)：“主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類中央企業(yè)，原則上實(shí)行工資總額預(yù)算核準(zhǔn)制管理。……上述企業(yè)中，法人治理結(jié)構(gòu)健全、三項(xiàng)制度改革到位、收入分配管理規(guī)范的，經(jīng)國資委同意后，工資總額預(yù)算可以探索實(shí)行備案制管理。”
關(guān)于“分類開展授權(quán)放權(quán)”，國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知》指出：“對(duì)其中已完成公司制改制、董事會(huì)建設(shè)較規(guī)范的企業(yè)，要逐步落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，維護(hù)董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，明確由董事會(huì)自主決定公司內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、基本管理制度制定、風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控和法律合規(guī)管理體系建設(shè)以及履行對(duì)所出資企業(yè)的股東職責(zé)等事項(xiàng)。”
關(guān)于“授權(quán)放權(quán)清單”，國務(wù)院國資委《授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》“對(duì)落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)企業(yè)”的授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)，規(guī)定：“1. 授權(quán)董事會(huì)審批企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，向國資委報(bào)告結(jié)果。中央企業(yè)按照國家規(guī)劃周期、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃建議，以及國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和中央企業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃要求，組織編制本企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施。2. 授權(quán)董事會(huì)按照《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國資委令第34號(hào)）要求批準(zhǔn)年度投資計(jì)劃，報(bào)國資委備案。3. 授權(quán)董事會(huì)決定在年度投資計(jì)劃的投資規(guī)模內(nèi)，將主業(yè)范圍內(nèi)的計(jì)劃外新增投資項(xiàng)目與計(jì)劃內(nèi)主業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)調(diào)劑。相關(guān)投資項(xiàng)目應(yīng)符合負(fù)面清單要求。4. 授權(quán)董事會(huì)決定主業(yè)范圍內(nèi)的計(jì)劃外新增股權(quán)投資項(xiàng)目，總投資規(guī)模變動(dòng)超過10%的，應(yīng)及時(shí)調(diào)整年度投資計(jì)劃并向國資委報(bào)告。相關(guān)投資項(xiàng)目應(yīng)符合負(fù)面清單要求。”
可見，企業(yè)有了規(guī)范、健全的董事會(huì)，對(duì)上既可更好更多地接受股東代表、出資人機(jī)構(gòu)的授權(quán)；對(duì)下又可更好更多地賦權(quán)于經(jīng)理層。相反，企業(yè)沒有規(guī)范、健全的董事會(huì)，國家很多國資國企政策落不下來，企業(yè)許多經(jīng)營自主權(quán)也無法獲得，經(jīng)營活力更無法釋放。國家深化國企改革，終究離不開董事會(huì)建設(shè)這一“牛鼻子”。
黨的十八屆三中全會(huì)明確指出“全面深化改革的總目標(biāo)是發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。” 同時(shí)還提出“堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向”。對(duì)國企來說，這是帶有根本性的改革方向和目標(biāo)。國企深化董事會(huì)建設(shè)，就是要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，推進(jìn)企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
當(dāng)前，國企三年行動(dòng)方案提出“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”，筆者有理由認(rèn)為，規(guī)范、健全董事會(huì)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，即深化董事會(huì)建設(shè)，仍是深化國企改革的必由之路，必須補(bǔ)上、跟上。不難想象，一個(gè)連董事會(huì)都不規(guī)范、健全，董事會(huì)制度都未實(shí)質(zhì)性運(yùn)作的國資企業(yè)，其深化改革的主體、載體、內(nèi)容和動(dòng)力又是什么？筆者曾發(fā)表過《董事會(huì)建設(shè)是關(guān)鍵》、《離開規(guī)范的董事會(huì)，國企改革“混”不過去》等文章，多次強(qiáng)調(diào)，董事會(huì)建設(shè)是國企改革的“核心命脈”，避之不過，繞之不開。如果說國資、國企改革是“一幣”之“兩面”，那么深化董事會(huì)建設(shè)，就是實(shí)現(xiàn)“兩面”之“一幣”的“橋梁”“紐帶”。
如今，全國各級(jí)國資企業(yè)都在為“三年行動(dòng)”而努力，但應(yīng)當(dāng)注意到，大多數(shù)行動(dòng)中的企業(yè)，董事會(huì)依然很不規(guī)范，但國資系統(tǒng)似乎并未過多關(guān)注其健全程度及其對(duì)深化改革的影響。筆者以為，這是一個(gè)全國系統(tǒng)性的大問題。董事會(huì)成員配齊了嗎？董事會(huì)機(jī)構(gòu)構(gòu)建了嗎？董事會(huì)制度有效運(yùn)行了嗎？董事會(huì)應(yīng)有職權(quán)到位了嗎？董事會(huì)能實(shí)質(zhì)性履職行權(quán)了嗎？尤其是，董事會(huì)擁有總經(jīng)理的選聘決定權(quán)了嗎？總經(jīng)理擁有副總經(jīng)理等人選的提名權(quán)了嗎？或出資人、股東會(huì)有將其部分職權(quán)授予董事會(huì)了嗎？等等問題，在現(xiàn)階段的國資國企系統(tǒng)，無不亟待后續(xù)改革“上綱上線”。
第一、把董事會(huì)做“全”，建立健全董事會(huì)“體”“制”。
這是深化董事會(huì)建設(shè)的重要基石。董事會(huì)須要有健全的組織機(jī)體和運(yùn)行規(guī)制。首先，要通過建立公司章程，設(shè)立董事會(huì)制度，明確董事會(huì)組織建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急要把董事成員配齊。調(diào)研表明，絕大多數(shù)央企下屬企業(yè)及地方各級(jí)國資企業(yè)，董事會(huì)成員遠(yuǎn)未配齊。
其次，要設(shè)置董事會(huì)秘書（機(jī)構(gòu)），設(shè)立董事會(huì)專門委員會(huì)。同時(shí)，要明確職工董事的職數(shù)，并確保外部董事占多數(shù)。
另外，還要建立一套董事會(huì)運(yùn)行制度，包括董事會(huì)議事規(guī)則、黨組織議事規(guī)則、董事會(huì)專門委員會(huì)工作規(guī)則、總經(jīng)理工作規(guī)則、董事會(huì)秘書工作規(guī)則，以及董事會(huì)會(huì)議、議案管理等工作制度。
第二，把董事會(huì)做“獨(dú)”，謹(jǐn)防外部董事 “不外部”。
這是深化董事會(huì)建設(shè)的制度保證。“增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性”是國家法律法規(guī)所始終強(qiáng)調(diào)的。董事會(huì)的獨(dú)立性，從董事會(huì)成員建設(shè)上看，主要體現(xiàn)在“外部董事”及其“占多數(shù)”上。但如今，隨著改革的深化，國有企業(yè)董事會(huì)的“不獨(dú)立性”趨勢(shì)卻越來越大：來自同一國資委系統(tǒng)兄弟企業(yè)的退休返聘或在職高管的外部董事，越來越占主角；而來自非國資委系統(tǒng)的外部董事在不斷退場(chǎng)、越來越少。筆者以為，造成這些情況固然有外部董事來源不足等緣由，但外部董事“不外部”已成不爭的事實(shí)。如此背離董事會(huì)試點(diǎn)初衷，即使是“外部董事過半”的董事會(huì)建設(shè)，也將注定難挑“牛鼻子”之改革大梁。
第三，把董事會(huì)做“實(shí)”，依法落實(shí)董事會(huì)應(yīng)有職權(quán)。
這是深化董事會(huì)建設(shè)的核心內(nèi)容。雖然國資系統(tǒng)一直在推行“落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)”，但董事會(huì)“真正”擁有的職權(quán)至今并沒有得到“真正”的落實(shí)。最核心的是，董事會(huì)不擁有對(duì)經(jīng)理層成員的聘任解聘權(quán)、考核和薪酬決定權(quán)。
國務(wù)院國資委曾于2015年在國藥集團(tuán)、中國建材、中國節(jié)能、新興際華集團(tuán)開展了落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)，真正把權(quán)力放給董事會(huì)，特別是新興際華集團(tuán)的試點(diǎn)更是先走一步，總經(jīng)理由董事會(huì)聘任，同時(shí)開啟內(nèi)部管理人員轉(zhuǎn)換為職業(yè)經(jīng)理人的制度改革。這在央企集團(tuán)層面還是第一次。但時(shí)至今日，我們還沒有看到更多的央企、國企跟上來。
2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展落實(shí)中央企業(yè)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定，國資委將把中長期發(fā)展決策權(quán)、經(jīng)理層成員選聘權(quán)、經(jīng)理層成員業(yè)績考核權(quán)、經(jīng)理層成員薪酬管理權(quán)、職工工資分配管理權(quán)、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理權(quán)等6項(xiàng)權(quán)力授予企業(yè)董事會(huì)。這從公司法層面講，應(yīng)是在向董事會(huì)職權(quán)歸位、向做實(shí)董事會(huì)的方向努力，但實(shí)際改革的受眾面和影響力因囿于“試點(diǎn)”而“點(diǎn)小”“勢(shì)微”。國企落實(shí)董事會(huì)職權(quán)行動(dòng)，亟待更大程度的推廣。否則，職業(yè)經(jīng)理人制度改革，勢(shì)必也會(huì)因董事會(huì)這一主體的缺失、不健全，而難以有效地推進(jìn)、落實(shí)。
第四，把董事會(huì)做“強(qiáng)”，制度化推進(jìn)對(duì)董事會(huì)的額外授權(quán)。
這是深化董事會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵行動(dòng)。沒有對(duì)董事會(huì)的充分授權(quán)，企業(yè)就不可能形成市場(chǎng)化的決策機(jī)制。沒有市場(chǎng)化決策機(jī)制，企業(yè)就沒有活力和競爭力。如果說各政府相關(guān)部門把公司法賦予董事會(huì)的決策權(quán)“歸還”于董事會(huì)是做“實(shí)”董事會(huì)的話，那么，依法將出資人、股東會(huì)的部分權(quán)利“授權(quán)”于董事會(huì)，則是在做“強(qiáng)”董事會(huì)了。因?yàn)槠髽I(yè)董事會(huì)“決策權(quán)”的擴(kuò)大，不僅會(huì)大大調(diào)動(dòng)企業(yè)的自主性和能動(dòng)性，更會(huì)大大提升企業(yè)的經(jīng)營決策效率和市場(chǎng)應(yīng)變能力。
筆者注意到，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》已有要求“將出資人的部分權(quán)利授權(quán)試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)行使”，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，畢竟現(xiàn)實(shí)中能有資格——董事會(huì)規(guī)范、健全——的企業(yè)少之又少。因此，冀望國家抓緊在擁有規(guī)范、健全董事會(huì)的企業(yè)作制度化推廣，而不僅僅是試點(diǎn)推行。
總之，深化董事會(huì)建設(shè)，承載了國資國企體制機(jī)制太多的使命、太重的責(zé)任，系關(guān)國資國企改革、深化發(fā)展的縱深度。深化董事會(huì)建設(shè)，永遠(yuǎn)在路上；深化董事會(huì)建設(shè)，必須適時(shí)跟上。
作者：北京求是聯(lián)合管理咨詢有限責(zé)任公司董事長 安林博士