求是咨詢合伙人、咨詢總監(jiān)陳高杰撰文《公益二類事業(yè)單位體制改革究竟該何去何從》近日刊發(fā)于《企業(yè)觀察報(bào)》。
《企業(yè)觀察報(bào)》原文:
公益二類事業(yè)單位體制改革究竟該何去何從
2011年3月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》拉開了事業(yè)單位分類改革的序幕,事業(yè)單位分類改革將事業(yè)單位分為行政類、公益類、生產(chǎn)經(jīng)營類,又將公益類細(xì)分為公益一類和公益二類。從事業(yè)單位體制改革要求來看,事業(yè)單位發(fā)展以公益服務(wù)為主,不再承擔(dān)行政類和生產(chǎn)經(jīng)營職能,行政類事業(yè)單位應(yīng)改制為行政機(jī)構(gòu),經(jīng)營類事業(yè)單位應(yīng)改制為企業(yè),公益一類作為事業(yè)單位的主要類型,應(yīng)保留在事業(yè)單位序列,而公益二類由于包括全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業(yè)單位,體制改革相對較為復(fù)雜,是事業(yè)單位體制改革中最難啃的硬骨頭。
公益二類事業(yè)單位體制改革要明顯滯后于其他兩類事業(yè)單位。以北京為例,行政類和經(jīng)營類事業(yè)單位改革已完成或接近尾聲。北京機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)發(fā)布信息顯示:截至2019年4月底,北京已基本完成行政類事業(yè)單位改革,事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能及相應(yīng)的行政職權(quán)全部劃歸行政機(jī)關(guān),今后將不再新設(shè)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位,不再將新的行政職能賦予事業(yè)單位,確保政事分開。
截至2019年底,北京經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制已完成98%,退出事業(yè)單位序列已完成93%;關(guān)于公益類事業(yè)單位改革情況并未提及。
從筆者咨詢實(shí)踐來看,目前北京乃至全國各地均存在一些為數(shù)不少的公益二類事業(yè)單位仍處于改革迷茫期。
由于公益二類可部分由市場配置資源,改革方向也因此具有多種可能。中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的通知(廳字〔2016〕38號)(以下簡稱:38號文)提出:分類中未劃入經(jīng)營類的事業(yè)單位,其開展的競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),要按照本指導(dǎo)意見精神,通過剝離或與其他經(jīng)營類事業(yè)單位整合等方式穩(wěn)步推進(jìn)改革。
目前許多公益二類事業(yè)單位在承擔(dān)部分公益職能之外,還開展競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),部分公益二類事業(yè)單位還擁有事業(yè)單位法人和企業(yè)法人“雙法人”身份。按照38號文關(guān)于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的要求,具有事業(yè)企業(yè)“雙法人”資格的,應(yīng)注銷事業(yè)單位法人,核銷事業(yè)編制,直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)。
從各地公益二類事業(yè)單位改革的實(shí)踐情況來看,由于各地事業(yè)單位分類情況,以及財(cái)政收入、所處行業(yè)等現(xiàn)實(shí)情況存在較大的差異,公益二類事業(yè)單位改革模式也存在一定的差異。
以水利勘察設(shè)計(jì)行業(yè)為例,四川省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院采取了分流式改制;江西省水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院整體改制為央企控股、地方企業(yè)參股的國有股權(quán)多元化企業(yè);黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院、湖南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究總院、山西省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院等公益二類事業(yè)單位完成整體改制后,進(jìn)入當(dāng)?shù)貒Y監(jiān)管系統(tǒng),成為地方大型國有企業(yè)集團(tuán)全資子公司。
此外,還有北京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、云南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院、內(nèi)蒙古自治區(qū)水利水電勘測設(shè)計(jì)院、湖北省水利水電規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)院等幾家公益二類事業(yè)單位仍未完成體制改革。
序號 |
單位名稱 |
改制模式 |
改制后歸屬 |
改制情況 |
1 |
分流式改制 |
規(guī)劃研究院隸屬于四川省水利廳,勘測設(shè)計(jì)公司進(jìn)入四川省水利發(fā)展集團(tuán) |
事業(yè)單位原四川省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院轉(zhuǎn)為四川省水利規(guī)劃研究院和四川省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司兩個(gè)單位,其中,四川省水利規(guī)劃研究院屬于事業(yè)單位,隸屬于四川省水利廳,主要為宏觀戰(zhàn)略及其相關(guān)政策研究,支撐水利監(jiān)管事務(wù)技術(shù)。四川省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司于2020年12月17日成立,注冊資金6億元,并入剛成立不久的四川省水利發(fā)展集團(tuán)有限公司。 |
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2 |
江西省水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 |
整體改制為股權(quán)多元化的國有企業(yè) |
中國中鐵股份有限公司持股65%;江西省水利投資集團(tuán)有限公司持股35% |
中國中鐵股份有限公司通過在江西省產(chǎn)權(quán)交易所公開摘牌的方式,獲取江西省水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院65%的股權(quán);其余35%的股權(quán)由江西省水利廳無償劃轉(zhuǎn)給江西省水利投資集團(tuán)有限公司。 |
3 |
黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院 |
整體改制為單一股東的國有企業(yè) |
黑龍江省建投集團(tuán) |
2019年12月30日,黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院轉(zhuǎn)隸托管工作會(huì)議召開,宣布黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院轉(zhuǎn)入黑龍江省建投集團(tuán)。 |
4 |
湖南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究總院 |
整體改制為單一股東的國有企業(yè) |
湘水集團(tuán) |
湖南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究總院連同所屬企業(yè)整體改制后并入湘水集團(tuán),仍接受湖南省水利廳業(yè)務(wù)指導(dǎo)并參與湖南省水利廳相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)。 |
5 |
山西省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院 |
整體改制為單一股東的國有企業(yè) |
萬家寨水務(wù)控股集團(tuán)有限公司 |
萬家寨水務(wù)控股集團(tuán)有限公司為山西省兩大省屬水務(wù)企業(yè)(山西省黃河萬家寨水務(wù)集團(tuán)有限公司和山西水務(wù)投資集團(tuán)有限公司)合并重組而成。 |
公益二類事業(yè)單位體制改革究竟應(yīng)當(dāng)何去何從,最重要的還是要結(jié)合改革政策要求以及單位實(shí)際情況量體裁衣、因材施策。
以水利勘察設(shè)計(jì)行業(yè)為例,絕大多數(shù)公益二類事業(yè)單位選擇了整體改制為公司制企業(yè),改制后進(jìn)入資金與資源實(shí)力較強(qiáng)、管理較為規(guī)范、與該單位業(yè)務(wù)相關(guān)性較強(qiáng),能夠形成戰(zhàn)略協(xié)同的大型企業(yè)集團(tuán),這為改制單位建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度,實(shí)現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
該模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于:整體改制操作較分流式改制簡單,不涉及資產(chǎn)、業(yè)務(wù)等分割問題;不需要保留事業(yè)單位法人,也不需要申請財(cái)政補(bǔ)貼,有利于減輕當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力。
該模式的主要缺點(diǎn)在于:對于一些經(jīng)營壓力較大、歷史遺留問題較多,以及希望留在事業(yè)單位體制內(nèi)的員工數(shù)量較多的單位,推進(jìn)難度較大。
適用公益二類事業(yè)單位:經(jīng)營類業(yè)務(wù)占比較大,具備一定的改制基礎(chǔ)。
參照四川省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院,將原事業(yè)單位一分為二,保留的事業(yè)單位主要承擔(dān)相關(guān)公益職能,所從事的市場經(jīng)營活動(dòng)相關(guān)職能、業(yè)務(wù)、人員等通過剝離的方式進(jìn)入新公司。
該模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于:有利于解決人員安置、歷史遺留問題處理等體制改革相關(guān)問題。該模式的主要缺點(diǎn)在于:操作較為復(fù)雜,將涉及資產(chǎn)、業(yè)務(wù)等分割的問題;保留的事業(yè)單位如果之前沒有財(cái)政補(bǔ)貼,經(jīng)營性業(yè)務(wù)剝離后需要爭取財(cái)政補(bǔ)貼,難度較大。
適用公益二類事業(yè)單位:經(jīng)營類業(yè)務(wù)占一定比例;或經(jīng)營類業(yè)務(wù)占比較大,但整體轉(zhuǎn)企改制存在較大的障礙。
舍棄經(jīng)營性業(yè)務(wù),保留在事業(yè)單位體制內(nèi)。也有部分公益二類事業(yè)單位由于公益色彩較濃,承擔(dān)了重要的公益職責(zé),相比之下,所從事的經(jīng)營性業(yè)務(wù)所占比重較小,可以選擇對單位進(jìn)行規(guī)范管理,舍棄經(jīng)營性業(yè)務(wù),保留在事業(yè)單位序列。
該模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于:因單位體制未發(fā)生變化,不涉及歷史遺留問題解決等事項(xiàng)。
該模式的主要缺點(diǎn)在于:適用面較窄,許多公益二類事業(yè)單位不適用。由于許多公益二類事業(yè)單位由于在承擔(dān)公益職責(zé)的同時(shí)也從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),沒有財(cái)政撥款,在事業(yè)編制職工之外還有合同制職工,如果保留在事業(yè)單位序列內(nèi),舍棄經(jīng)營性業(yè)務(wù),需要申請財(cái)政撥款,難度較大,同時(shí)還會(huì)涉及合同制職工解聘的問題,將帶來較大的維穩(wěn)壓力。
適用公益二類事業(yè)單位:公益性色彩較濃,有財(cái)政撥款或能申請到財(cái)政撥款,無合同制職工或數(shù)量很少。
公益二類事業(yè)單位體制改革的道路雖然艱難,只要各家單位能夠結(jié)合當(dāng)?shù)氐母母镎?、其他單位的改革成功?jīng)驗(yàn)以及企業(yè)的實(shí)際情況,一企一策,針對性設(shè)計(jì)體制改革方案,并加強(qiáng)改革推進(jìn)過程中與上級主管單位、員工以及人社等相關(guān)部門的溝通,勝利的曙光就在眼前!